去る2月15日に開催された第14回新しい資本主義実現会議において、岸田文雄首相は突然、雇用保険の失業給付について自己都合離職者に課せられている給付制限期間を見直す意向を明らかにしました。議事概要によると、最後の締めくくり発言のところで「さらに、労働移動を円滑化するため、自己都合で離職した場合の失業給付の在り方の見直しを行う」と述べています。その趣旨について、後藤内閣府特命担当大臣が記者会見でこう説明しています。
今、日本の労働政策であれば、自己都合で退職をした方と企業側で退職した方で給付の内容等が異なっています。本当に労働移動というものをしっかりと担保していこうということであれば、この辺の失業給付の在り方についても見直しもしていく必要があるだろうと思います。もちろん関係者にもいろんな御意見もあると思いますから、そうした皆さんの意見も聞きながらでありますが、労働移動の円滑化という点から、そういう労働法制についても制度的な見直し、検討の対象にしていく必要があると考えています。
実際、同会議に提示された基礎資料の中には、「自己都合離職と会社都合離職」というタイトルのペーパーに、「労働者が、自らの希望に応じて会社内・会社間双方において労働移動していくシステムに移行するためには、自己都合離職者の場合、求職申込み後2か月ないし3か月は失業給付を受給できないといった要件の要否の必要性について、慎重に検討すべきではないか」と書かれていて、労働移動促進のための政策として打ち出されてきていることが分かります。
ただ、議事概要を見る限り議員の関心はもっぱらジョブ型雇用やリスキリングといったことに集中し、雇用保険の給付制限に明示的に言及している人は見当たらないようです。しかしそれは特段反対する声がないと言うことなので、逆にその方向で今後政策が進められていく可能性が高いということでもあり得ます。
本稿では、官邸の会議で急に飛び出してきたこの話題について、そもそもの制度の根源に遡って、どういう経緯で今日の制度が形成されてきたのかを見てきたいと思います。
現在の雇用保険法は、1947年11月21日に失業保険法として制定されたものですが、その制定の過程では様々な意見が交わされていました。労働省職業安定局失業保険課編『失業保険十年史』（1960年）によると、まず前年の1946年3月29日、厚生省に社会保険制度調査会が設置され、そこでは賀川豊彦が失業保険組合方式を強く主張しましたが、厚生省当局の意向は国営保険方式にあり、その方向で制度設計が進められました。しかしそのいずれも自己都合離職を対象外とするものでした。すなわち賀川豊彦の失業保険組合法案要綱では、支給条件は「労働意思及労働能力あり、自己の意思によらず失業したこと」ですし、事務局の国営失業保険法案要綱でも、支給条件は「失業後定期的に勤労署に出頭し失業の認定を受けること、勤労署による就職斡旋を正常な理由なしに拒否したのでないこと、自己の不行跡により解雇せられたのでないこと」ですが、さらに「自己都合に基づく離職、又は争議による就業停止は失業と認めない」となっていました。つまり、自己都合離職はそもそも失業保険の対象にすべきではないと考えられていたのです。
同年12月13日に同調査会から厚生大臣に答申された失業保険制度要綱案では、国営強制失業保険制度として次のような支給条件を明示していました。
・勤労暑による就職斡旋又は職業訓練に関する指示を正当な理由なしに拒否した者その他一定の事由に該当する者には保険給付を与えない。
・自己の不行跡により解雇せられた場合は、保険給付の全部又は一部を停止する。
・自己の便宜に基づき離職した場合には原則として保険給付を与えない。
・争議による就業休止は失業と認めない。
なお労働組合の産別会議は、これに対して「厚生省原案の「自己の不行跡により解雇せられた場合」「自己の便宜のために離職した場合」は削除する。すべて労働組合失業委員会と市民失業委員会の自主的活動に一任する」という改正意見を提出していました。また、総同盟は「自己便宜の場合は保険料掛金の二分の一程度を返還すること」を要求していました。
翌1947年には関係各庁及び民間有識者からなる「失業保険法案及び失業手当法案起草委員会」が設置され、同年7月に失業保険法要綱案が取りまとめられましたが、そこでも「重大な過失、自己の責に帰すべき事由で解雇され、理由がないのに自分で退職したとき、詐欺、不正行為によるときは支給しない」と、自己都合離職は完全対象外のままでした。
ところが、同年8月28日に政府が第1回国会に提出した失業保険法案では、そこがこのように変わっていました。
（給付の制限）
第二十一条 受給資格者が、公共職業安定所の紹介する職業に就くこと又はその指示した職業の補導を受けることを拒んだときは、その拒んだ日から起算して一箇月間は、失業保険金を支給しない。但し左の各号の一に該当するときは、この限りでない。
一 紹介された職業又は補導を受けることを指示された職業が、受給資格者の能力からみて不適当と認められるとき。
二 就職するために、現在の住所又は居所を変更することを要する場合において、その変更が困難であると認められるとき。
三 就職先の報酬が、同一地域における同種の業務及び技能について行われる一般の報酬水準に比べて、不当に低いとき。
四 職業安定法第二十条の規定に違反して、労働争議の発生している事業所に受給資格者を紹介したとき。
五 その他正当な理由のあるとき。
第二十二条 被保険者が、自己の責に帰すべき重大な事由によつて解雇され、又はやむを得ない事由がないと認められるにもかかわらず自己の都合によつて退職したときは、第十九条に規定する期間の満了後一箇月以上二箇月以内の間において公共職業安定所の定める期間は、失業保険金を支給しない。
第二十三条 受給資格者が、詐欺その他不正の行為によつて、失業保険金の支給を受け、又は受けようとしたときは、失業保険金を支給しない。
前項の場合において、政府は、失業保険金の支給を受けた者又はその相続人に対し、当該支給金額に相当する金額の返還を命ずることができる。
国会では、この第21条と第22条にそれぞれ第2項が追加されました。いずれも、それぞれの認定基準について、労働大臣が失業保険委員会の意見を聞いて定めた基準によるべしとするものです。
第21条② 公共職業安定所は、受給資格者について、前項各号の一に該当するかしないかを認定しようとするときは、労働大臣が失業保険委員会の意見を聞いて定めた基準によらなければならない。
第22条② 公共職業安定所は、被保険者の離職が前項に規定する事由によるかどうかを認定しようとするときは、労働大臣が失業保険委員会の意見を聞いて定めた基準によらなければならない。
残された資料からは、自己都合離職の場合の給付制限期間が原則不支給から「1か月～2か月」とされた理由は判然としません。これによって、日本の失業保険制度はアメリカ型の会社都合離職のみを対象とするものから、ヨーロッパ型の自己都合離職も対象に含めるものに変わったわけですから、どこかにその説明があってしかるべきではないかと思われますが、残念ながらどこにも見つけることができませんでした。
ただ、1949年改正後に刊行された亀井光『改正失業保険法の解説』（日本労働通信社、1949年）には、この条項についてかなり詳しい説明がされています。そこでは、「一箇月以上二箇月以内の間において公共職業安定所の定める期間」について、「やむを得ない事由」に関する認定基準に該当しない自己都合離職の場合には概ね一箇月と書かれています。こうして、自己都合離職者についてはほぼ一律に1か月の給付制限がかかるという制度設計で失業保険法は出発したわけです。
失業保険法はその後給付日数の設計を中心に繰り返し様々な改正が行われてきましたが、1974年に雇用保険法に全面改正された後も、この自己都合離職者に係る給付制限の規定は制定時と変わらないまま維持されてきました。それが大きく変わったのは1984年改正によってです。法律の条文上は、給付制限の条項（第33条）の「一箇月以上二箇月以内」を「一箇月以上三箇月以内」に改めました。そして離職理由による給付制限期間は一律に3か月とされました。加藤孝『改正雇用保険の理論』財形福祉協会(1985年)）には、その趣旨が次のように書かれています。
･･･正当な理由がなく自己の都合によって退職した者は、自発的に失業状態を作りだした者であり、当面一応労働の意思を欠くと推定することが妥当な者である。しかも、雇用保険における失業給付は、本来非任意的失業に対して給付を行うことをその趣旨としており、自発的失業というのは制度の本旨になじまないものである。しかしながら、労働の意思及び能力というものはときの経過とともに変化するものであり、当初は任意的失業であっても一定の期間の経過により非任意的失業と同様の状態に変化することがある。給付制限の対象となる受給資格者についても、給付制限期間の経過により非任意的失業に転化した者として類型的に処理することとしている。このように、給付制限を行うことによって受給資格者の就職意欲を喚起し反省を促すとともに、又一方受給資格者が基本手当の受給のみに依存して怠惰に陥ることを防止し、他方その就職の促進を図ろうとしているのである。
この文章は、非自発的失業者は労働の意思を欠くと推定できるなどというまことに非論理的な議論を展開していて、どう評していいのかよく分からないところがあります。いうまでもなく、雇用保険法がいう「失業」自体の要件に労働の意思と能力が含まれるのであり、労働の意思を欠いているのであればそもそも自発的退職者ではあっても自発的失業者ではあり得ません。会社を辞めることが自発的であるということと、辞めた後に労働の意思を持って求職することとは、もちろん何ら矛盾するものではありません。「制度の本旨」云々というのは、上述のような失業保険法制定時のいきさつから、「労働の意思を有する失業者であっても自発的離職者は対象から除外する」という意味であればその通りですが、上の文章はそういう意味にはとれません。なぜこんな非論理的なことを言っているのかというと、給付制限が一定期間後には解除されて受給できるようになることを合理的に説明したかったからなのでしょう。だから、給付制限を受けている間は「労働の意思を欠く」から給付しないのだけれども、その期間が経過したら「労働の意思を有する」ようになったからという理由で給付を始めるわけです。
しかしながら、同じ1984年改正で導入された再就職手当は、その「労働の意思を欠く」ことになっている給付制限期間中に、公共職業安定所の紹介により就職した場合にも支給されることになっており、はっきりいって論理的に破綻した制度設計になっています。いやもちろん、この名著における説明が破綻しているというだけであって、自発的に離職して労働を意思を持って求職している者が再就職することを促進することは、雇用保険受給者の再就職促進という当時の政策課題に対処する手段としてなんらおかしなものではなかったのです。
いずれにしても、本音のレベルでいえば、この改正の元になった中央職業安定審議会雇用保険部会における使用者側の意見「現在ではむしろ再就職するよりも失業給付を受けて暮らした方が良いというような風潮が出てきている。このような風潮をなくすためにも、給付制度は厳しくすべきである」に対応するための給付制限期間の延長であったわけです。その厳格さを、後の2000年改正におけるように、解雇・倒産の場合と自己都合離職の場合とで給付日数で差をつけるというやり方ではなく（それなら制裁としての意味で一貫する）、おあずけ期間を長くするというやり方に頼ったために、こういう非論理極まる説明をでっち上げなければならなくなったものと思われます。
逆に2000年改正では、雇用保険財政の逼迫を主な理由として離職理由による給付日数の大幅な格差の設定が行われましたが、給付制限期間の扱いについては変りがありませんでした。その後、自己都合離職者の給付日数については、とりわけ労働側から繰り返しその見直しが要求されてきましたが、国庫負担増につながるために財務省が反対し続けていることもあり、実現に至っていません。
一方、ごく最近の2020年改正では、この自己都合離職者の給付制限期間が5年間のうち2回までは2回に短縮するという措置が導入されています。もっとも、法律上は「一箇月以上三箇月以内」で変わっていません。政省令にも出てこず、通達レベルの業務取扱要領で初めて出てきます。まさに運用レベルのものです。
ですから、これをさらに1984年改正までのように1か月まで短縮するというのであれば、法改正の必要はなく、業務取扱要領だけで済ますことができます。しかし、自発的失業と非自発的失業の格差をなくすべきということになると、「一箇月以上」がネックになります。非自発的失業の方は7日間の待機期間が過ぎれば直ちに受給できるわけですから、それとイコールフッティングにするためには、そもそも法第33条第1項から「又は正当な理由がなく自己の都合によつて退職した場合」という部分を削除する必要が出てきます。
岸田首相がどこまでの意図を持って、新しい資本主義実現会議において語っているのかは判然としませんが、労働移動の円滑化の他面という目的からすると非自発的離職者との格差解消を念頭に置いているようにも思われ、そうするとこれはやはり法改正事項ということになりそうです。
JILPTの第4期プロジェクト研究シリーズNo.７として池添弘邦・小倉一哉・高見具広・藤本隆史『働き方改革、働き過ぎの、「今」─課題解消の手掛かりを求めて』が刊行されました。
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